Paz por territorios fue la fórmula acuñada por la Conferencia de Paz celebrada en Madrid en octubre de 1991 para encauzar el problema palestino mediante una transacción que parecía razonable: los palestinos renunciaban a la destrucción del Estado de Israel y este cedía una parte de su territorio para que sus adversarios pudieran disponer de una administración propia. A simple vista, la aplicación del caso palestino al problema catalán no hace más que confundir las cosas, más aún que otras analogías al uso, como el paralelismo con Quebec o con Escocia. Ni hay un problema de ocupación por la fuerza, ni —de momento— un conflicto entre comunidades enfrentadas, ni es fácil identificar al soberanismo catalán con uno de los bandos en litigio en el problema de Oriente Próximo. Al contrario, en ese magma heterogéneo que es el independentismo se puede reconocer un sector prosionista, vinculado al catalanismo histórico, y otro propalestino en la CUP. El símil, sin embargo, tiene alguna utilidad para intentar dar una respuesta a las dos grandes preguntas que plantea la crisis institucional en Cataluña: cómo hemos llegado a esto y cómo podríamos salir de aquí.

El modelo autonómico establecido por la Transición supuso en parte el regreso a la fórmula ensayada por la Segunda República. El nacionalismo catalán, representado entonces por Esquerra Republicana, abdicaba de la independencia y el Estado aceptaba reducir su presencia en Cataluña al ceder a las instituciones autonómicas buena parte de sus competencias. El nacionalismo ofrecía la paz al Estado, abandonando cualquier pretensión secesionista, y este renunciaba a ejercer como tal en aquella parte del territorio nacional. Paz por territorios. No se puede decir que el experimento de la Segunda República colmara las esperanzas que sus dirigentes depositaron en el Estatuto de Autonomía de 1932. Dos años después de su aprobación, la Generalitat se sublevaba contra un Gobierno republicano que cumplía todas las formalidades constitucionales. Ya en la Guerra Civil, Manuel Azaña señaló la necesidad imperiosa de que la República recuperara las competencias que había perdido en Cataluña por la deslealtad y la política de hechos consumados del Gobierno de Companys. Así lo declaró Azaña ante el presidente Negrín y sus ministros en mayo de 1937: “Les dije que el Gobierno estaba obligado a trazarse con urgencia una política catalana, que no puede ser la de inhibirse y abandonarlo todo. (…) El Gobierno debe restablecer en Cataluña su autoridad en todo lo que le compete”.

El pacto de la Transición se inspiró en gran medida en eso que el propio Azaña llamó “la musa del escarmiento”, la voluntad de no incurrir en viejos errores que podían tener las mismas consecuencias que en los años treinta. Los pocos representantes activos de la generación de la República, como Tarradellas, lo entendieron perfectamente: “Mai mès un trenta-quatre” (“nunca más un 34”). El procedimiento empleado por la Segunda República para resolver el problema catalán tenía esta vez a su favor el efecto pedagógico de la musa del escarmiento y el convencimiento de que las dos partes respetarían un principio no escrito del pacto estatutario, que podría expresarse mediante la fórmula paz por territorios. El nacionalismo catalán renunciaba a su programa máximo —la independencia— y el Estado a estar presente en los ámbitos fundamentales de la vida pública catalana. Ocurrió, sin embargo, que la solución autonómica creaba una dinámica expansiva difícil de contener y que, pasado cierto tiempo, las nuevas generaciones nacionalistas se sintieron desligadas del pacto fundacional de la autonomía catalana. De esta forma, el repliegue del Estado, en vez de servir de garantía a la vigencia del pacto, fue una tentación constante a su incumplimiento. Sólo un impensable alarde de lealtad por parte del nacionalismo y su renuncia voluntaria a más altos empeños podían impedir la ruptura del marco estatutario, porque el Estado carecía de capacidad de coacción o hacía dejación de ella para no irritar al catalanismo, a menudo, necesario para contar con mayoría en las Cortes. No era sólo la ausencia de instituciones que no tenían competencias que ejercer en el territorio catalán, sino su falta de autoridad para hacer cumplir la ley y las sentencias judiciales. Frente a un Estado en retirada emergía una Administración autonómica que se jactaba, con razón, de estar creando unas “estructuras de Estado”. Cuando se elaboró el segundo Estatuto, su principal artífice, Pasqual Maragall, anunció que, tras su aprobación, el Estado tendría una presencia “marginal” en Cataluña. No se podía decir más claro.

Era cuestión de tiempo que el orden constitucional quedara reducido a la impotencia y fuera sustituido por una estructura de poder alternativa desarrollada por las instituciones autonómicas y sustentada en una formidable capacidad de movilización propia de un régimen totalitario, reforzada por un movimiento populista de apariencia asamblearia. Esa multiplicidad de impulsos, desde arriba y desde abajo, explica la sorprendente disfuncionalidad de la declarada y suspendida República catalana, mitad ácrata, mitad totalitaria, business friendly y anticapitalista al mismo tiempo, incapaz en todo caso de crear un marco de convivencia estable y pacífico ni siquiera para la Cataluña independentista. Se entiende que ante la perspectiva de vivir bajo ese proyecto de Estado fallido el mundo empresarial esté buscando amparo en territorios más seguros.

Poco importa a estas alturas si todo respondió a un plan preconcebido o ha sido fruto de una inercia natural del nacionalismo, que se encontró el campo despejado para hacer realidad sus ensoñaciones identitarias. El hecho es que la transacción paz por territorios nos ha traído adonde estamos. El Estado cumplió su parte al abandonar virtualmente el territorio catalán, fiándolo todo a la buena fe del nacionalismo, que aprovechó ese vacío para hacer de la autonomía un Estado embrionario, a punto de ver la luz tras una larga gestación.

Los últimos acontecimientos han puesto de manifiesto el agotamiento del pacto autonómico en Cataluña según se concibió en la Transición, como una renuncia al programa máximo de cada parte. La retirada del Estado ha alimentado el irredentismo en vez de apaciguarlo. Si hay una forma de salir del bucle nihilista al que se ha llegado en Cataluña es restableciendo toda la presencia del Estado que sea compatible con una autonomía y una Constitución reformadas. Por el contrario, conviene evitar la tentación de dar un nuevo paso atrás y ceder a la presión independentista, porque ese intento de apaciguamiento, en vez de traernos la paz, aunque fuera una paz deshonrosa, nos situaría ante una nueva exigencia: esta vez, los países catalanes. Y de esta forma, al final, no tendríamos ni paz ni territorio.

Juan Francisco Fuentes es catedrático de Historia Contemporánea en la Universidad Complutense de Madrid.